Gemeinsame Asylpolitik der Europäischen Union

von PD Dr.rer.publ. Dr.rer.pol. Ümit Yazycyoglu, Mag.rer.publ.,iur. FU-Berlin

1. Entwicklung eines europäischen Asylrechts

Asyl- und Einwanderungspolitik ist in den meisten Staaten der Europäischen Union ein sensibles Thema. Auch in Deutschland schrillen beim Thema Zuwanderung sofort vielerorts die Alarmglocken.

Als die heiligen drei Könige aber hinweg gezogen waren, siehe, da erschien der Engel des Herrn dem Josef im Traum und sprach: Steh auf, nimm das Kindlein und seine Mutter mit dir und flieh nach Ägypten und bleib dort, bis ich dir's sage; denn Herodes hat vor, das Kindlein zu suchen, um es umzubringen. Da stand Josef auf und nahm das Kindlein und seine Mutter mit sich bei Nacht und entwich nach Ägypten. So hat sich einer der prominentesten Flüchtlingsfälle christlicher Geschichtsschreibung zugetragen. Auch über 2000 Jahre nach der Geburt Christi ist das Thema Asyl weltweit aktuell, wenn auch wirtschaftliche Beweggründe oft die politischen Motive der Flucht überlagern.

Bis Mitte der 90er Jahre konnte man von einer „europäischen Asylpolitik“ im eigentlichen Sinne nicht sprechen, da Vereinbarungen zu Migration oder Asyl in der EG nur auf zwischenstaatlicher Ebene getroffen wurden, ohne Beteiligung der Kommission und des Europäischen Parlamentes. Mit dem Vertrag von Maastricht wurde die Asylpolitik zwar als Angelegenheit von gemeinsamem Interesse in die „dritte Säule“ der EU aufgenommen und somit die Möglichkeit für gemeinsame Maßnahmen geschaffen, doch diese konnten nur einstimmig getroffen werden. Vertraglich festgelegt wurden in Maastricht nur die „Londoner Beschlüsse“ vom 1. Dezember 1992, die Entschließungen zu sicheren Drittländern, sicheren Herkunftsstaaten und offensichtlich unbegründeten Asylanträgen enthalten, doch nicht einmal diese hatten bindende Rechtswirkung.

Erst seit dem Amsterdamer Vertrag ist die Migrations- und Asylpolitik teilweise der herkömmlichen europäischen Gesetzgebung unterworfen, wobei jedoch weiterhin Elemente zwischenstaatlicher Gesetzgebung existieren: So wird zwar im Titel IV des EG-Vertrags festgelegt, dass in diesem Bereich Harmonisierungsmaßnahmen getroffen werden können, allerdings bis fünf Jahre nach Inkrafttreten des Vertrages, also bis 2004, nur einstimmig, und nur einstimmig kann danach der Übergang zum qualifizierten Mehrheitserfordernis beschlossen werden. Dennoch war der Vertrag von Amsterdam ein entschiedener Schritt in Richtung auf eine europäische Harmonisierung des Asylrechts und löste eine Fülle von Richtlinien, Verordnungen und Mitteilungen seitens der europäischen Organe aus. Bei den Ratstagungen in Tampere im Oktober 1999 und Sevilla am 21./22. Juni 2002 wurde der politische Wille zu einer Harmonisierung der Asylpolitik noch einmal bekräftigt, deren langfristiges Ziel in einem gemeinsamen Asylverfahren und einem einheitlichen, unionsweit geltenden Status für Asylberechtigte bestehen soll.

Eine Kommissionsmitteilung dazu konkretisiert, was damit bezweckt werden soll, nämlich die Schaffung von klaren, effizienten Regeln, um die schutzberechtigten Personen festzustellen, und gleichzeitig Sicherung der Effizienz des Systems durch konsequente Abschiebungspolitik und Kampf gegen illegale Einwanderung. Durch die Angleichung der nationalen Bestimmungen sollen zudem Sekundärbewegungen von Asylbewerbern innerhalb der EU vermieden werden.

Zur Schaffung eines „Common European Asylum System“ (CEAS), eines wirklich gemeinsamen Asylverfahrens, schlägt die Kommission ein Zweistufenmodell vor, wonach den Mitgliedstaaten im Prozess der Harmonisierung zunächst Spielräume belassen werden, die dann im Interesse eines gemeinsamen Standards allmählich begrenzt werden sollen. Ein „offener Koordinationsmechanismus“ soll die Umsetzung und Effizienz der europäischen Rechtsentwicklung überprüfen, d.h., von der Kommission vorgeschlagene und vom Rat angenommene Leitlinien müssen in einzelstaatliche Maßnahmen mit länderspezifischen Zielen übertragen werden, deren Umsetzung jährlich überprüft wird. Erste Leitlinien sollen die Effizienzsteigerung der Asylverfahren und der Abschiebepolitik, verbesserte Integrationsmaßnahmen für schutzbedürftige Personen und verbesserte Kenntnis von Migrationsströmen betreffen. Um den Harmonisierungsvorgang zu beschleunigen, werden den Mitgliedstaaten Fristen nahegelegt: So soll der Rat nach den Beschlüssen des Europäischen Rats von Sevilla bis Ende 2002 die Dublin II-Vorschläge, bis Juni 2003 die Mindeststandards über die Flüchtlingseigenschaft, den Familiennachzug und die Rechtsstellung von Drittstaatsangehörigen, die sich längerfristig in der EU aufhalten, und bis Ende 2003 die Mindeststandards im Asylverfahren verabschieden. Letztere sollen im Folgenden genauer betrachtet werden.

2. Gemeinsame Mindeststandandards im Asylverfahren

Die Harmonisierung der Asylverfahren ist ein sehr umstrittenes Feld, die Unterschiede bezüglich der Verfahren in den einzelnen Ländern sind beträchtlich und die Interessen divergieren teilweise. Dies dürfte ein Grund sein, warum der erste Vorschlag der Europäischen Kommission vom 20. September 2000 zu diesem Thema auf so heftige Kritik stieß, dass am 18. Juni 2002 ein substantiell abgeänderter Kommissionsvorschlag herausgegeben werden musste. Hierin werden Mindeststandards für unterschiedliche Bereiche des Asylverfahrens festgelegt. Ich werde mich im Folgenden auf den neuen Vorschlag beziehen und ggf. die Unterschiede zum vorhergehenden kenntlich machen.

Zugang zum Verfahren und Bleiberecht: Der Zugang zum Verfahren wird auch gewährt, wenn der Antrag nicht rechtzeitig gestellt wurde. Alle Entscheidungen müssen dem Asylbewerber schriftlich mitgeteilt werden. Das Bleiberecht gilt bis zur Entscheidung über den Asylantrag. Interview: Ein persönliches Interview ist zwingend vorgeschrieben. Im Falle besonderer Umstände (z.B. aufgrund von Traumatisierung durch Folter oder Vergewaltigung) gelten zusätzliche Schutzvorschriften. Jedes Interview muss transkribiert werden.

Rechtsbeistand: Im Gegensatz zum ersten Entwurf gibt es kein uneingeschränktes Recht auf kostenlosen Rechtsbeistand: Es kann von den Mitgliedsländern begrenzt werden auf bedürftige Asylbewerber und deren Wahl eines Rechtsbeistandes eingeschränkt auf besonders hierfür zur Verfügung gestellte Anwälte. Die Hürden für die Mitgliedsländer, den Zutritt von Rechtsanwälten in abgeschlossenen Bereichen einzuschränken, sind dagegen höher angesetzt worden. Geändert hat sich des Weiteren, dass auch im beschleunigten Verfahren die Anwesenheit eines Rechtsbeistands vorgesehen ist.

Unbegleitete Minderjährige: Ihre Anhörung muss von eigens dazu ausgebildeten Personen durchgeführt werden, und es muss für sie ein Vertreter bestellt werden. Wenn die Möglichkeit einer Untersuchung zur Altersfeststellung besteht (was den Mitgliedsstaaten freigestellt wird), müssen sie davon vorher in Kenntnis gesetzt werden. Falls sie diese verweigern, darf ihr Asylantrag nicht allein aus diesem Grund abgelehnt werden.

Beweisanforderungen: Im Zweifel muss zugunsten des Asylbewerbers entschieden werden, wenn er sich offenkundig um die Beschaffung von Beweismitteln bemüht hat und die Aussage in sich stimmig und plausibel erscheint. Ingewahrsamnahme von Asylbewerbern während des Verfahrens: Sie darf erst nach gerichtlicher Überprüfung und prinzipiell nicht allein wegen der Prüfung des Asylantrags erfolgen. Gegenüber dem Vorentwurf sind hiervon aber weitreichende Ausnahmen vorgesehen, z.B. wenn die Ingewahrsamnahme „objektiv“ für eine effiziente Antragsprüfung erforderlich ist, sowie für maximal zwei Wochen, „wenn es Gründe für die Annahme gibt, dass die Ingewahrsamnahme im Interesse einer raschen Entscheidungsfindung notwendig ist“. Anders als die Ingewahrsamnahme zur Durchführung der Dubliner Zuständigkeitsregeln sind weder die Abschiebehaft noch die Unterbringung im Transit während des Flughafenverfahrens von diesen Regelungen erfasst.

Beschleunigte Asylverfahren: Während zeitliche Fristen für Entscheider oder Richter im regulären Asylverfahren im neuen Vorschlag wegfallen, zeichnen sich beschleunigte Asylverfahren durch besondere Fristen für die Bearbeitung eines Asylantrags ( drei Monate, es besteht jedoch die Möglichkeit der Verlängerung) aus. Anders als im regulären Verfahren ist hier der Suspensiveffekt von Rechtsbehelfen den Mitgliedstaaten nicht zwingend vorgeschrieben. In beschleunigten Asylverfahren werden die allgemeinen Prinzipien und Garantien für Asylbewerber im 2. Kapitel der Richtlinie auf die Mindestgarantien nach Art. 9 eingeschränkt. Es wird angewendet bei unzulässigen Anträgen (Anwendung des Dubliner Übereinkommens, Auslieferungsfälle, Herkunft aus sicherem Drittstaat), bei offensichtlich unbegründeten Anträgen (s.u.) oder einfach unbegründeten Anträgen (bei falschen oder fehlenden Angaben, verspäteter Antragstellung oder Antragstellung in der letzten Phase eines Abschiebungsverfahrens, im neuen Entwurf zudem bei Folgeanträgen und Verletzung von Mitwirkungspflichten).

Sichere Drittstaaten: Die Mitgliedstaaten können Vorschriften zur Bestimmung sicherer Drittstaaten beibehalten oder erlassen, sofern diese mit Art. 28 vereinbar sind. Als Kriterium für die Bestimmung sicherer Drittländer gilt nun (anders als dies z.B. das Grundgesetz vorsieht) nicht nur die Ratifizierung der GK, sondern auch ein gesetzlich festgeschriebenes Asylverfahren und die Garantie, dass sich Asylbewerber bis zur Entscheidung über ihren Antrag an der Grenze oder im Hoheitsgebiet dieses Landes aufhalten dürfen. Auch bei der Einreise aus einem von einem sicheren Drittstaat ist eine Einzelfallprüfung erforderlich, denn ein Land darf für einen bestimmten Asylbewerber nur dann als sicher betrachtet werden, wenn „es keinen Grund gibt, anzunehmen, dass das Land im Falle dieses Asylbewerbers nicht als sicheres Drittland zu betrachten ist“. Dies gilt im neuen Entwurf jedoch nur noch für den Regelfall der Stellung eines Asylantrags im Inland und nicht an der Grenze, da den Mitgliedsstaaten nunmehr freisteht, besondere Grenzverfahren beizubehalten, jedoch nicht zu verschärfen (stand still clause).

Offensichtlich unbegründete Asylanträge: Ein Antrag ist offensichtlich unbegründet, wenn keine im Sinne der GK relevanten Tatsachen geltend gemacht werden oder der Asylbewerber aus einem sicheren Herkunftsland kommt. Die Mitgliedsstaaten dürfen weiterhin Rechtsvorschriften zur Bestimmung sicherer Herkunftsländer beibehalten oder erlassen, soweit diese mit Art. 31 vereinbar sind. Das Konzept des sicheren Herkunftslands wird als widerlegbare Vermutung angewendet.

Folgeanträge: Die Mitgliedstaaten dürfen die Durchführung eines Folgeantrags auf Fälle einschränken, in denen sich die persönliche oder rechtliche Situation des Asylbewerbers geändert hat, neue Informationen vorliegen oder der vorangegangene Asylantrag auf einer falschen Grundlage getroffen wurde. Um das festzustellen, können sie dem Folgeantrag ein Zulassungsverfahren voranstellen.

Rechtsbehelfsverfahren: Statt des im ersten Entwurf enthaltenen dreistufigen Überprüfungsverfahrens, das zusätzlich zu einem entweder gerichtlichen oder administrativen Überprüfungsverfahren mindestens ein weiteres gerichtliches Verfahren vorgesehen hatte, enthält die neue Fassung nur noch das Recht jedes Asylbewerbers auf eine gerichtliche Überprüfung seines Widerspruchs oder seiner Klage in rechtlicher wie in tatsächlicher Hinsicht. Wenn der Rechtsbehelf in einem Mitgliedsstaat nicht automatisch einen Suspensiveffekt hat, muss es zumindest die Möglichkeit des vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes geben – bevor über diesen entschieden ist, darf keine Abschiebung vollzogen werden. In einigen Fällen muss in beschleunigten Verfahren nicht einmal vorläufiger Rechtsschutz gewährt werden, nämlich bei bei unzulässigen Asylanträgen, Ablehnung des Wiederaufgreifen eines Folgeantrags, bei Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit durch Verbleib der Antragsteller an der Grenze oder im Transit und dann, wenn ein Bleiberecht bereits gerichtlich abgelehnt wurde und keine neuen Informationen vorliegen. Die erforderlichen Bestimmungen für den Rechtsbehelf festzulegen, bleibt im Übrigen den Mitgliedstaaten überlassen. Über die Anwendung dieser Richtlinie sollen die Mitgliedsstaaten dem Europäischen Parlament bis zum 1. Januar 2005, d.h. zwei Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist, Bericht erstatten.

3. Die Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats für die Prüfung eines Asylantrags

Eine Überprüfung des Dubliner Übereinkommens mündete in den „Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, den ein Staatsangehöriger eines dritten Landes in einem Mitgliedstaat gestellt hat“ vom 26.7.2001. Weiterhin gilt, dass nur ein Mitgliedstaat für die Prüfung des Asylantrags eines Asylbewerbers zuständig ist und dass dies der Staat ist, der am stärksten an dessen Einreise beteiligt war – sei es durch die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung oder eines Visums oder mangelnde Kontrolle an der Außengrenze der EU, die die illegale Einreise nicht verhindert hat. Die Pflicht zur Rücknahme eines illegal Eingereisten nach dem Dubliner Übereinkommen besteht jedoch nur, wenn er sich nicht in der Zwischenzeit über sechs Monate illegal und unentdeckt in einem anderen Mitgliedsstaat aufgehalten hat – in diesem Fall ist dieser zuständig. Bei nichtvisumspflichtigen Drittstaatsangehörigen ist der Staat zuständig, in dem der Antrag gestellt wurde.

Zur Wahrung der Familienzusammengehörigkeit kann die Zuständigkeit des Verfahrens auch auf den Mitgliedsstaat übergeben werden, in dem sich schon ein Familienmitglied aufhält. Davon abgesehen kann jeder Mitgliedstaat aus humanitären, politischen oder praktischen Erwägungen heraus die Durchführung des Asylantrags auf sich nehmen, wenn er den eigentlich dafür zuständigen Staat davon unterrichtet.

Für das Verfahren zur Bestimmung der Zuständigkeit ist der Mitgliedsstaat zuständig, in dem der Asylantrag gestellt wurde – außer, der Antragsteller reist für mehr als drei Monate aus oder erhält in einem anderen Mitgliedstaat einen Aufenthaltstitel. Ein Aufnahmeantrag bei einem Mitgliedsstaat muss innerhalb von 65 Werktagen gestellt werden (DÜ: sechs Monate), und innerhalb eines Monats von jenem entschieden werden (andernfalls gilt der Antrag als stattgegeben). Zur Überprüfung des Übernahmeantrags reichen mehrere übereinstimmende Indizien aus, förmliche Beweismittel sind nicht erforderlich. Klage oder Widerspruch des Asylbewerbers haben keine aufschiebende Wirkung gegen seine Überstellung.Wenn der um Übernahme ersuchende Staat den Asylbewerber nicht innerhalb von sechs Monaten in den zuständigen Staat überstellt, fällt die Zuständigkeit auf ihn zurück.

4. Fazit

Es wurde in Betracht gezogen, diesen komplizierten Mechanismus aufzugeben zugunsten einer Zuständigkeitsregelung, die sich allein aus dem Ort der Antragstellung ergibt, doch wurde dies aufgeschoben bis zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens und eines gemeinsamen Status, um die ökonomisch bedingte Weiterwanderung (illegale Einreise in den wirtschaftlich günstigsten Staat) zu verhindern. Angedacht wurde jedoch von der Kommission eine Art „Aufrechnungsmechanismus“, bei dem bei einem Ungleichgewicht der nach dem DÜ zu Überstellenden einerseits und Aufzunehmenden andererseits zwischen zwei Staaten nur die Differenz dieser beiden Personengruppen in eine Richtung hin überstellt werden soll. Dies soll jedoch nur für Asylantragsteller gelten, nicht für Personen, die subsidiären Schutz erlangen wollen und nur bei Nachweis des Voraufenthalts im Fall illegaler Einreise.

Um dem Ziel eines gemeinsamen Asylsystems in der Europäischen Union näher zu kommen, sollen einheitliche Standards und Verfahren beim Asylverfahren entwickelt werden. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts muß dabei garantiert werden.