"Von der Arbeitnehmerfreizügigkeit zur Freizügigkeit der Bürger".

Von der Arbeitnehmerfreizügigkeit zur Freizügigkeit der Bürger

von PD Dr. Dr. Ümit YAZICIOGLU

      I.        Begriffsdefinitionen

1.    Arbeitnehmerfreizügigkeit

Als Arbeitnehmer im gemeinschaftlichen Sinne sind Personen anzusehen, die ihre Arbeitskraft in abhängiger Stellung während einer bestimmten Zeit gegen Entgelt zur Verfügung stellen.[1] Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist primärrechtlich in Art. 48 EGV geregelt. Sie umfasst die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen. Sie gewährt dem Arbeitnehmer Mobilitätsrechte. Diese beinhalten das Recht, sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben, sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Bestimmungen eine Beschäftigung auszuüben und nach deren Beendigung unter sekundärrechtlich[2] festgelegten Bedingungen zu verbleiben. Diese Rechte können nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit beschränkt werden.

2.    Freizügigkeit

Der Begriff der Freizügigkeit bezeichnet die Freiheit den Aufenthalts- oder Wohnort durch Zuzug oder Wegzug zwischen bestimmten Territorien oder innerhalb eines Territoriums zu verändern. Die Freiheit der Bewegung innerhalb der Mitgliedstaaten bildet ein Element der  Freizügigkeit der Arbeitnehmer.[3]

    II.        Art. 48 Abs. 2 EGV: Vom Diskriminierungsverbot zum umfassenden Beschränkungsverbot

Dem Wortlaut des Art. 48 Abs. 2 EGV zufolge ist Art. 48 EGV in erster Linie als auf den freien Personenverkehr bezogene spezielle Ausformung des allgemeinen Verbots der  Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Art. 6 EGV zu sehen. Diese rein am Wortlaut des Gesetzes orientierte Auffassung wurde durch einschlägige Entscheidungen des EuGH immer mehr differenziert.[4] Offen blieb die Frage, ob Art. 48 EGV als Beschränkungsverbot oder nur als Verbot auch der mittelbaren Diskriminierung ausgelegt wurde.

Dies änderte sich jedoch durch den Fall B o s m a n n.[5] Dort hat der EuGH eine auf Inländer wie EU- Ausländer unterschieds-los anwendbare Fussball- Transferregelung an Art. 48 EGV gemessen und als unverhältnismäßig verworfen. Es wurde entschieden, dass Bestimmungen, die einen Staatsangehörigen eines Mitglied-staates daran hinderten oder davon abhielten, sein Herkunftsland zu verlassen, um von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen, eine Beein-trächtigung dieser Freiheit darstellten. Auch dann, wenn sie unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betroffenen Arbeitnehmer Anwendung fänden.[6]

Nach dieser nunmehr gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs statuiert Art. 48 EGV ein umfassendes Verbot der Beschränkung der Freizügigkeit, ohne dass in concreto eine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit vorliegen muss. Dabei erfasst Art. 48 EGV 3 Kategorien möglicher Verletzungshandlungen:

1.        Unmittelbare Diskriminierungen, d.h. Differenzierungen, bei denen die     Staatsangehörigkeit Tatbestandsmerkmal ist,

2.        mittelbare Diskriminierungen, also Differenzierungen, die nicht unmittelbar an die Staatsangehörigkeit anknüpfen, im Ergebnis aber eine Schlechterstellung auf Grund der Staatsangehörigkeit bewirken, und

3.        allgemeine Beschränkungen, also Massnahmen, die Arbeitnehmer in ihrer Freizügigkeitsfreiheit beschweren, ohne aber diskriminierenden Charakter zu haben.[7]

   III.        Begünstigter Personenkreis des Freizügigkeitsrechts

Grundsätzlich knüpfen die im Freizügigkeitsrecht enthaltenen mobilitäts Gewährleistungen an den Status des Berechtigten als Arbeitnehmer an. In neuerer Zeit besteht jedoch die Tendenz, die ursprünglich nur für Personen mit Arbeitnehmerstatus vorgesehenen Mobilitätsrechte auch auf andere Angehörige der Mitgliedstaaten auszuweiten. Es stellt sich nunmehr die Frage, wer überhaupt durch die in Art. 48 EGV verankerte Arbeitnehmerfreizügigkeit ge-schützt wird, d. h. zum Kreis der Arbeitnehmer zu zählen ist.[8] Dies kann, soweit Gemeinschaftsrecht betroffen ist, nicht nach nationalem Recht, sondern nur nach gemeinschaftsrechtlichen Grund-sätzen bestimmt werden. Andernfalls könnten die Mitgliedstaaten durch entsprechend enge Auslegung einzelne Personengruppen vom Schutz des Art. 48 EGV ausnehmen.[9]Die im folgenden hervorgehobenen Personengruppen sollen exemplarisch die obige Entwicklungstendenz aufzeigen.

1.    Studien- und Rechtsreferendare

Im Jahre 1986 entschied der EuGH im sog. Lawrie- Blum- Urteil die Frage, ob der Studienreferendar ein Arbeitnehmer i. s. d. Art. 48 EGV ist und ob dessen Tätigkeit eine Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung i. S. d. Art. 48 Abs. 4 EGV darstellt.[10] Bei der Klägerin Deborah Lawrie- Blum handelte es sich um einen geprüfte Lehramtskandidatin. Dieser wurde als nichtbeamtenfähigen Bewerberin für das Schulamtsreferendariat im Fach Englisch aufgrund ihrer britischen Staatsangehörigkeit der Zugang zum Studienreferendariat in Baden- Württemberg verwehrt. Begründet wurde die Zugangsverweigerung damit, dass Art. 48 EGV nicht auf den Studienreferendar anwendbar sei. Letzterer führe nicht für einen anderen eine Leistung aus, für die er ein Entgelt erhalte. Damit sei er kein Arbeitnehmer i. S. d. EU-Rechts. Zudem stelle die Tätigkeit  eines Studienreferendars eine Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung i. S. d. Art. 48 Abs. 4 EGV dar, welche vom Schutz des Art. 48 EGV ausgeschlossen sei.[11] Zur öffentlichen Verwaltung zählt eine Tätigkeit, die eine Ausübung hoheitlicher Befugnisse mit sich bringt oder die Wahrnehmung von Aufgaben, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates gerichtet sind.[12]

Nach dem EuGH ist demgegenüber für die Bejahung des Arbeitnehmerbegriffs der Austausch von Leistung und Gegenleistung, also der wirtschaftliche Wert der Tätigkeit entscheidend. Nach nunmehr festgelegter Rechtsprechung erbringen Studienreferendare unabhängig von der Rechtsnatur des Beschäftigungsverhältnisses während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen, indem sie Unterricht erteilen. Dafür erhalten sie als Gegenleistung eine Vergütung.[13] Zudem hat die Entscheidung in der Rechtssache Lawrie- Blum klargestellt, dass die Aufgabenwahrnehmung im Rahmen eines Ausbildungsverhältnisses nicht zur öffentlichen Verwaltung gehört.[14] Auf den Studienreferendar ist Art. 48 EGV nach ständiger EuGH- Rechtsprechung somit anwendbar .Fraglich ist, ob die obigen Ausführungen auch auf den Rechtsreferendar zutreffen. Der EuGH hat sich hierzu noch nicht klar geaüssert. Dies wird jedoch nach allgemeiner Ansicht bejaht.[15] Danach übt der Rechtsreferendar während seines Vorbereitungsdienstes weder hoheitliche Befugnisse aus noch wird er mit der Wahrung allgemeiner Belange des Staates vertraut. Vielmehr wird er während der praktischen Ausbildung auf Weisung seiner Ausbilder tätig und diese zeichnen sich verantwortlich für das Handeln.[16] Zudem ist der Rechtsreferendar im Vorbereitungsdienst Arbeitnehmer i. S. d. Art. 48 EGV, weil er gegen ein nicht geringfügiges Entgelt in der jeweiligen Station arbeitet.[17] Auch auf den Rechtsreferendar ist somit Art. 48 EGV nach h. M. anwendbar.

2.    Familienangehörige

In den Schutzbereich des Art. 48 EGV fallen auch die Familienangehörigen der Arbeitnehmer. Dazu gehören gemäß Art. 10 Abs. 1 VO 1612/68 der Ehegatte, die Verwandten in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen er tatsächlich Unterhalt gewährt und seine und seines Ehegatten Eltern, denen er tatsächlich unterhalt gewährt. Dabei kann es sich auch um Staatsangehörige von Drittstaaten handeln.[18]

In Frage steht, ob die Familienangehörigen dem Arbeitnehmer in einen anderen Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft ohne weiteres folgen dürfen und welche Rechte ihnen dort zur Verfügung stehen.

Nach der Rechtsprechung des EuGH sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, zur Integration der Arbeitnehmer und ihrer Familien beizutragen.[19] Allerdings ist dabei zu beachten, dass die Familienangehörigen grundsätzlich nur über Rechte verfügen, die von der Rechtsstellung des Arbeitnehmers abgeleitet sind.[20] Zu diesen Rechten gehören u. a. ein Aufenthaltsrecht und ein Verbleibrecht auch nach dem Tod des Ehegatten.[21]

Allerdings hat der EuGH im Laufe seiner Rechtsprechung den Arbeitnehmerangehörigen  immer mehr Rechte zuerkannt. Zum einen hat er die Erweiterung des Aufenthaltsrechts auf Familienangehörige grosszügig ausgelegt. Er steht z.B. nicht nur den in Scheidung lebenden Ehegatten[22], sondern auch dem Partner einer eheähnlichen Beziehung ein vom Arbeitnehmer abgeleitetes Aufenthaltsrecht zu. Im letzteren Fall aber nur, wenn der betreffende Mitgliedstaat ei solches den ausländischen Partnern einer vergleichbaren Beziehung seiner eigenen Staatsangehörigen gewährt.[23] In der  Rechtssache Casagrande nahm der EuGH erstmals zum Umfang von Bildungsrechten Stellung.[24] Dem Verfahren lag die klage des Italieners Donato Casagrande zugrunde, der als Kind eines italienischen Arbeitnehmers in Deutschland lebte. Er begehrte bei der Zahlung von Leistungen für Schüler nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz mit den deutschen Schülern gleichbehandelt zu werden. Nach den einschlägigen deutschen Bestimmungen bestand jedoch aufgrund seiner Eigenschaft als Ausländer kein Zahlungsanspruch. Der  EuGH wandte in seiner Entscheidung Art. 12 VO 1612/68 an. Dieser besagt, dass die Kinder des Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates, der in einem anderen Mitgliedstaat beschäftigt ist, unter den gleichen Bedingungen wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaates am allgemeinen Unterricht teilnehmen können. Nach Ansicht des Gerichts hat Art. 12 VO 1612/68 die Integration der Familie des Arbeitnehmers zum ziel, so dass die dort enthaltenen Gleichbehandlungsvorschriften folglich weit auszulegen sind. Diese Beispiel verdeutlicht zwar, dass das Freizügigkeitsrecht sich auch in sozialer Hinsicht weiterentwickelt hat. Allerdings darf man hieraus nicht schlussfolgern, dass nunmehr alle Schüler und auch Studenten aus anderen Mitgliedstaaten in den Genuss von Unterhaltsleistungen kommen, die der Aufenthaltsstaat seinen eigenen Schülern und Studenten gewährt[25]. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall. Für Studenten ist nunmehr seit Erlass der RL 93/96/EWG klar festgestellt, dass diese keine Unterrichtsbeihilfe im Aufenthaltsstaat gewährt bekommen.

3.    Studenten

Als eine besondere Personengruppe im Rahmen des Freizügigkeitsrechts sind die bereits erwähnten Studenten zu nennen. Studenten sind keine Arbeitnehmer , da sie weder eine Vergütung erhalten noch Leistungen für einen anderen auf dessen Weisungen ausführen. Sie können sich deshalb grundsätzlich nicht auf Art. 48 EGV berufen. Übt der Student jedoch gleichzeitig  eine Erwerbstätigkeit aus, so ist er auch Arbeitnehmer im Sinne des Gemeinschaftsrechts. Ebenso kann ihm aufrund einer früheren Beschäftigung ein Verbleibrecht zustehen[26] oder, wenn er als ehemaliger Arbeitnehmer nach Aufgabe seines Berufs ein Hochschulstudium aufnimmt.[27]

Voraussetzung ist aber immer, dass ein sachlicher Zusammenhang zwischen beruflicher Tätigkeit und aufgenommenem Studium besteht[28], oder dass der Student unfreiwillig arbeitslos geworden ist. Nach der Rechtsprechung  des EuGH werden also die mit dem Status des Arbeitnehmers verbundenen Rechte perpetuiert, der Arbeitnehmerbegriff als solcher wird hingegen nicht erweitert. [29] Studenten, die nicht erwerbstätig sind oder waren, die sich nicht als Angehörige eines Arbeitnehmers in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten, habe folglich kein Aufenthaltsrecht aus Art. 48 EGV.[30] Allerdings können sie seit der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Gravier ein Aufenthaltsrecht aus Art.7 i. V. m. 128 EGW für sich herleiten.[31] Die französische Staatsangehörige Francoise Gravier setzte sich gegen eine belgische Studiengebühr, die nur von ausländischen Studenten Verlangt wurde zur Wehr. In seinen Entscheidungsgründen betonte der EuGH den Zusammenhang zwischen Berufsausbildung und Freizügigkeit, indem er ausführte, der Zugang zur Berufsausbildung sei geeignet, die Freizügigkeit zu fördern. Daher fielen die Voraussetzungen  für den Zugang zur Berufsausbildung in den Anwendungsbereich  des EGV[32]. In diesem Urteil wurde somit erstmals klar die Anwendung des Freizügigkeitsrechts über den engen wirtschaftlichen Arbeitnehmerbegriff hinaus auf Gemeinschaftsbürger ohne Arbeitnehmer- oder Arbeitnehmerangehörigenstatus ausgedehnt.

4.    Unionsbürger

Unionsbürger ist nach Art. 8 EGV, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt. Nach Art. 8a EGV hat jeder  Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Damit haben die Gemeinschaftsangehörigen nunmehr ein allgemeines Aufenthaltsrecht auf Ebene des gemeinschaftlichen Primärrechts.[33] Personengruppen wie z. B. Studenten, die sich nicht auf ein spezielles Freizügigkeitsrecht berufen können, haben danach die Möglichkeit, ein allgemeines Aufenthaltsrecht  aus Art. 8a EGV herzuleiten. Zudem wurde der bisherigen wirtschaftlichen Ausrichtung der Freizügigkeit eine neue politische Dimension hinzugefügt. Letztere wird durch die Zuerkennung gleicher politischer Rechte für Angehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft anerkannt. Diese findet ihren Ausdruck in Art. 8b EGV, der das aktive und passive Kommunalwahlrecht für alle Unionsbürger regelt. Damit dient die gemeinschaftliche Freizügigkeit nicht mehr lediglich der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit, sondern schützt die persönliche Bewegungsfreiheit als solche.

Im Gegensatz zu Art. 48 Abs. 3 EGV ist Art. 8a EGV eindeutig als Beschränkungsverbot formuliert. Dieses bietet einen umfassenden Schutz gegen Freiheitsbeeinträchtigungen, das auch Diskriminierungen mit einschließt.[34]

  IV.        Schlussbemerkung

Insgesamt kann man festhalten, dass sich das Freizügigkeitsrecht des Art. 48 EGV von einem Ordnungsrecht des Ausländerrechts in ein Grundrecht auf wirtschaftliche Mobilität entwickelt hat.[35] Demgegenüber ist der Art. 8a EGV das Ergebnis eines äusserst  langwierigen Bemühens um die Schaffung einer allgemeinen Personenfreizügigkeit im Rahmen eines Europas der Bürger über eine rein wirtschaftliche Sicht hinaus.